国地税合并冲击：地方欲寻招商新抓手
导读：距离今年2月中央首次提出国税地税合并已逾半年。
距离今年2月中央首次提出国税地税合并已逾半年。
半年里，全国超过87万（国税系统46万人，地税系统41万人）税务人员经历了这场变革。
7月5日，广东省市级新税务机构统一挂牌。“1993年12月15日，国地税拉开了分家大幕，那时我还是刚刚大学毕业的职场新人，根本没想到，有一天还能参与国地税的合并。”珠三角某地级市地税局工作人员徐嘉燕对时代周报记者回忆道。
“不能把此次国地税的合并简单地看为税务系统改革或者机构合并，此次合并改变了过去地方政府的收入来源，将对未来中国地方经济和地方政府的行为模式带来深远的影响。”上海财经大学教授范子英在接受时代周报记者采访时强调。
工资下降、人员超编
2018年2月，中共十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确提出改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。
这是分税制实施24年后，税收征管体制再次改革。国地税合并后，人员的身份、待遇、去留如何过渡，是直观可见的第一个问题。
“首先是工资降了。”徐嘉燕告诉时代周报记者，合并前，地税系统除了基本工资以外，还有地方政府发放的工资补贴，地税工作人员的月收入因此超过国税工作人员大约20%。合并之后，这部分的工资补贴被取消了，地税工作人员的收入待遇将向国税部门工作人员看齐。
徐嘉燕告诉时代周报记者，地税收入高于国税的现象多在经济发达地区，在经济相对欠发达地区，国税工作人员的收入反而较地税高。提及人员待遇变化问题时，范子英在接受时代周报记者采访时指出，“一刀切”绝不可取，“需要用包容与时间来换取改革的空间，逐步统一待遇”。
范子英同时指出，自己在合并前的调研中，发现有部分单位搞突击提拔，合并前夕突击提高一批干部的职务和待遇，以便他们能在合并之后获得更高的职务和薪酬。
“出现突击提拔的重要原因，是因为在未来3-5年里，新的税务机关会面临人手过多的情况，如果现在不提拔，以后可能再也没有机会晋升了。”徐嘉燕告诉时代周报记者，由于过去国地税分属两套不同的系统，许多内设机构的职能均有重叠，对于领导岗位的编制限制，连目前在职的领导人数都不能完全容纳，遑论短期内基层税务人员的晋升空间。
“在国地税合并之初，国家提到不让一个人下岗，这个承诺的确是实现了。”徐嘉燕告诉时代周报记者，就自己所在的地税局而言，人员分流的过程中，没有员工被辞退，要么是划入新的科室，要么是在征求其意见后实施提前退休；对于临近退休和部分超编的领导干部，大多会保留原有待遇，但不再担任领导职务。
6月1日，在国税地税征管体制改革座谈会上，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正强调，要按照“瘦身”与“健身”相结合的原则……按照成熟一批、划转一批的原则，稳妥有序开展社会保险费和非税收入征管职责划转。但在“僧多粥少”的情况下，一部分年轻的税务人员选择了离开。“毕竟在政府机关当中，资历还是相当重要的。一夜之间，排在你前面的人翻了番，但位置还是那么多，晋升压力自然也翻了番。”徐嘉燕说。
以徐嘉燕所在的科室为例，人手在未来几年都将处于过度饱和状态：“现在科室人员超编近一倍，不过有好几位还差几年就退休的老员工，预计三五年能够逐步解决超员的问题。”
地方欲寻招商新抓手
税务人员为工资变化与晋升空间缩小犯愁，而对于一个城市而言，国地税的合并，使得税收优惠再也不能成为地方吸引外来投资的杀手锏。
“过去地方招商引资最重要的两项政策，一个是财政补贴，另一个就是税收优惠。”广东省佛山市投资促进局一名相关负责人在接受时代周报记者采访时表示，税收优惠能够为前来投资的企业提供实实在在的利益，同时也在短期内避免增加地方政府的财政压力，“因此，税收优惠政策是很多城市招商引资的‘压箱底’政策。”
徐嘉燕告诉时代周报记者，很长的一段时间里，地税系统作为地方政府的下属机构，需对同级地方政府负责，而政府出台的税收优惠政策，也通过地税系统得以实现。“这样的体系导致一部分地方政府故意放松税收稽查，从而吸引更多企业到该地区落户。”范子英指出，在这一扭曲的税收激励体系之下，一些地区地税征收效率低下，成为税收征管的一个痛点。
在范子英看来，国地税的合并意味着地方政府失去了税收征管权，地方利用税收手段推动经济发展将成明日黄花，“在未来地方经济发展的过程中，地方政府难免会增加支出端的手段，也就是用财政补贴的方式替代企业的税收优惠”。
范子英告诉时代周报记者，6月15日上午，在国家税务总局浙江省税务局挂牌成立的同时，浙江省财政厅召开了一场座谈会，主要内容就是研究国地税合并对地方政府和地方财政的影响，并寻求对策。
“对于地方政府来说，关注的焦点普遍在：税收征管体制改革对地方财政收入和年度预算可能会产生的影响。”范子英说，不少地方政府对此忧心忡忡，但实际上，按照合并后的征收流程，税收征上来后直接按照税种特性和分成比例，中央税收进中央库，地方税收进地方库，“地方政府不仅不会减少收入来源，反而会因为征收成本下降以及完善征收环节而增加税收。”但范子英同时提醒说，这一轮改革削弱了地方财权：“改革的目的之一，在于中央希望能够实现地方税收的透明化，不仅能够做到应收尽收，也要能够做到根据实际情况进行地区间的合理调配。”
直接税改革步伐应加快
根据今年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》（下称《方案》），国税地税机构合并后，实行以国税总局为主与省级政府双重领导的管理体制。
值得注意的是，双重领导制度并不意味着“三个和尚没水喝”。
“根据目前合并的情况来看，国家税务总局应该是占主导地位的。”徐嘉燕告诉时代周报记者，所在地税局的人员编制和经费划拨，已经统一归口到中央负责。合并之后，之前多次被批评效率低下的双重监管体系正式成为历史，企业只需面对国税一个窗口缴交税费及其他非税费用。
根据《方案》，合并后的国税地税机构将具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责，并明确指出，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。 “国地税合并之后，全国范围内对于社保缴费势必是一刀切。”范子英告诉时代周报记者，合并后，税务部门征管范围扩大，将消除之前部门间的信息壁垒，强化一些非税收入的征缴，而打破信息壁垒，将成为下一步推动个人所得税和房产税改革的前提条件。
事实上，在这一轮税制改革所涉及的“六税一法”中，营业税改增值税已经全面推开、资源税改革顺利推进、消费税征收范围逐步拓展、税收征管体制改革也已经启动，但个人所得税和房产税的改革依然止步不前。“目前取得改革进展的税种多是间接税，直接税的改革依然停滞。”中国社会科学院学部委员高培勇在接受时代周报记者采访时表示，如果把直接税与间接税看作新一轮税改的两翼，“那这两翼明显就是一大一小的”。
高培勇指出，以营改增为代表的间接税改革的方向基本是以减税为主，而个人所得税和房地产税等直接税的改革方向则是增税，“如果间接税改革步伐迈出而直接税改革停止不前，由此带来的收支不平衡只能通过增列赤字、增发国债加以弥补”。
双重领导体制带来的另一个问题是或将存在权限不清的灰色地带。
高培勇告诉时代周报记者，前不久，社科院财政科学研究院兵分三路到全国各地，调研中央与地方财权事权与支出责任划分改革的实施情况，发现了诸如临时性政策导致的支出责任承担问题、“共同”事权和“相似”事权不加区分的问题，以及属于上级事权但需要下级承担支出责任的理由不充分和标准不明确的问题。
有专家指出，双重领导体制下，国家税务总局和省级政府的具体权限如何划分，如机构运行成本如何分摊等需要出台相应的配套方案。“更深层次的配套，或许是未来中央和地方财权事权与支出责任重新划分。”高培勇对时代周报记者总结道。