北大国发院教授徐晋涛：谨防运动式减碳伤害经济发展信心
导读：要反对一刀切，反对运动式减排、运动式减碳，另一面就是要寻找长期、有效、低成本的措施。环保不应该伤害经济发展的信心。
徐晋涛 北京大学国家发展研究院经济学教授
60S要点速读：
1、要反对一刀切，反对运动式减排、运动式减碳，另一面就是要寻找长期、有效、低成本的措施。环保不应该伤害经济发展的信心。
2、节能减排也要克服急功近利的思想，想要一天就达到目的，这个往往最后都会反弹。
以下为内容精编：
中国是世界上最大的发展中国家，也是最大的排放国，中国采取什么行动，对全球气候行动的成败是至关重要的，很难想象中国如果不参加，全球气候行动有什么意义。所以中国在2015年跟其他主要排放大国一起签署了《巴黎协定》（The Paris Agreement），提出了自己的自主减排承诺。
巴黎协议要求，2020年主要排放国要重新盘点自己的承诺，提出更好的减排计划。在这个背景下，2020年习主席代表国家，提出了2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标，这是中国履行大国责任的表现，当然也是中国寻找一条新的发展道路所必须要做的事。
实现“双碳”目标最大的挑战，我认为主要还是处理好经济发展和节能减排的矛盾。全社会在这方面有了基本的共识，但是谁承担节能减排的成本，谁享受它的效益，它不是一个主体。有一些部门是成本的主要承担者，另外一部分是收益、效益的享受者，所以它还是有很大的外部性。
所以，我们还是要有一个合适的机制给大家提供激励。这又讲到了政策体系，要用好价格手段和经济政策。这种转型才是成本较低且较为公平合理的转型。如果是靠原来运动式减排、运动式减碳，低效的同时，公平合理也做不到。
政府经常需要去决策关停哪些企业，但往往保留的都是国营企业，关掉的都是民营企业，这就非常不公平，加剧了经济发展和节能环保的矛盾。因为原来运动式减排、运动式减碳造成的社会成本太高，大家知道一减排就会牺牲经济发展，而且牺牲的是经济发展里最有活力的部分，这可能是最大的挑战。但是，我不认为解决这个挑战会特别困难，就是需要转向新的政策体系——要用长效、低成本的政策，替代过去运动式减排、运动式减碳的做法。
实际上，节能减排也要克服急功近利的思想，如果想要一天就达到目的，往往最后都会反弹。在治理环境污染方面，虽然大家都认为取得了非常大的成就，但实际上今年也有好几个严重的污染困境一直无法克服，这说明并没有取得完全的胜利。
不合理的环境治理措施会导致很多人认为，只要搞环保就会影响经济发展，要想有一点经济发展，环保就要放松。但实际上在一个合理的政策体系框架下，环境治理与经济发展的矛盾没有这么大。要靠经济政策，用最低的成本实现环保的目标，在此基础上对经济发展造成的干扰最小。合理的政策体系是必由之路，总是要走上这条路的。
要让减排较多的企业能够享受到好处。碳交易这个机制非常明显，它就是补偿多减排的企业，因为企业减排得多，就会空余出减排指标，它就可以去卖，这个实际上就像一个补贴。企业减排做得贡献大就能得到补偿，所以经济政策都有这个机制，就是做好事的人能够得到回报，做坏事的人要付出一些代价，行政手段这方面瞄准的效率要低得多。
过去三四十年中国搞环保，主要还是行政手段，靠政府强力推。行政手段也有好的地方，就是见效快。中国历来是以动员资源能力强大著称，所以行政手段在中国也有一定的比较优势。但是行政手段到了基层就会表现为“一刀切”，表现为运动式减碳、运动式减排，社会成本特别高。
比如，2021年要达到能源双控目标，但很多地方到六七月份就已经超了，必须要拉闸限电，但这样对工业生产和居民生活都会造成很大影响。所以政府认识到，运动式减排、运动式减碳的做法不可持续。2021年国务院常务会议明确提出，要反对一刀切，反对运动式减排、运动式减碳，要寻找长期、有效、低成本的措施，这就是我们一直在提倡的，要用经济政策代替过去的行政手段搞环保、搞减排。
从理论上讲，最有效的经济政策有两大类，一种是价格手段，一种是数量手段。价格手段就是补贴和收税，数量手段就是现在讲的碳交易。最成功的还是补贴。众所周知，中国在可再生能源发展、可再生能源技术上有了翻天覆地的进步，十年的时间，可再生能源度电成本下降了90%。另外，中国是世界上最大的光伏风力发电设备的制造商、出口商，可再生能源的发电能力、装机容量、设备制造，中国现在都是世界第一，这个就是补贴带来的好处。
当然补贴政策也不一样，一开始标杆上网电价，直接补贴发电，后来就是开始竞标上网，成功的标志就是将来不用补贴，不成功的标志就是补贴越来越多，所以能甩掉补贴，说明这个行业通过补贴变成了世界前沿，生产效率和生产力大为提高。所以，中国在可再生能源上的补贴政策是成功的，这一点就是明显的标志。2021年以后，可再生能源补贴全面退坡，就说明这件事办成了，补贴的目的达到了，这是很出色的一个政策。
中国现在的二氧化碳减排有碳交易，这是数量手段。数量手段是指政府不明确价格，让市场发现价格，政府根据数量标准发放排放权，因为排放企业治理成本不一样，所以允许交易，这样市场可以发现价格。
这是一个很艰难的过程，目前还在起步阶段。距离2030年碳达峰，还有六七年时间摸索成熟的过程。从行政手段往经济手段转换的这个角度来看，是很了不起的一件事。另外，或许政府将来更多地采用税收的手段，因为中国在局地污染方面有环境税，但环境税的税率还是有点低，将来要彻底解决环保问题，税率还应该更灵活、更高一些。
配置资源虽然要以市场为主要手段，但是市场也有失灵的时候。所谓市场行为与政府行为，主要是从不同的尺度来判断。中国补贴可再生能源看似是一个政府行为，但是从全球角度也可以看作是市场行为。为什么一百九十多个国家要在一起讨论气候变化问题，并不是有一个政府命令各国开会，某种程度上是排放国和受害国要坐在一起商量一个解决的办法，这实际上是市场行为，是利益相关者一起解决问题，并没有一个超越国家的强大的政府命令我们这样做，这实际上就是市场行为。
但是从国内来看，这又表现出很强的政府行为。政府和社会看到，不光是对全球的发展，对中国的发展，遏制气候变化也是必要的，中国又是世界上最大的碳排放国，将来极端天气几乎每周都会发生，社会每天都要应对巨大的风险和成本。
所以预见到这一点，国家必须采取行动。等到中国国内企业、百姓自发做起来，可能来不及，这个时候政府出手可能就是有效的。克服市场失灵也是两种手段，一般来说克服市场失灵需要政府出手，但是也存在政府失灵。所以，有些市场失灵最好还是市场自己解决。
如果把世界分成几大经济体，有些经济体在低碳绿色转型上要快于其他的经济体。但是它的低碳绿色转型是有社会成本的，成本很大程度上是由企业承担，很多企业要退出、破产、转型，或者是生产成本提高，所以这些企业就会抱怨，所以就要像欧盟一样防止碳泄露。欧盟现在缩减了碳排放的配额，价格飙升，欧盟的制造业成本就会提升。
与此同时，如果它没有相应的碳边境调节政策，跟欧盟生产的产品竞争的产品就会进来，因为成本低，这既是一个经济竞争问题，也是一个环境竞争问题。所以在欧盟就会产生要防止碳泄露的呼声。碳边境调节机制的原理是让进口商隐含的碳，跟欧盟生产同样产品的企业，承担同样的成本。如果进口的产品已经在国内交了像欧盟碳市场的价格一样的碳税，那它就不用交碳关税了，如果低于就要补足碳差价，这叫边境调节。
欧盟碳边境调节机制带来的影响很大，但是欧盟仅仅是世界市场的一部分，还有一大块是美国市场，这两个市场的规模差不多，在中国可能就是老大、老二的关系。如果中美关系再进一步改善，中国的产品就会转向美国市场。但是美国现在气候政策也日益加码，它最近出台了通胀削减法案，核心是气候变化方面的内容，它要补贴新能源、电动车这些行业，管控跟中国的竞争，尤其是在新能源方面，通胀削减法案在这方面着力甚多。
所以可以预见，美国全社会气候行动提速以后，也会存在防止碳泄露的呼声。美国政府从来在遏制竞争对手方面，出手是很快、很狠的。最近已经有两三个法案在国会审议，类似欧盟的边境调节机制这样的法案，2023年又拟了一个新的防治污染法案，对中国的针对性特别强，它如果顺利颁布，比欧盟对我国影响的范围还要广。它计算的碳排放，是按照这个产品在这个国家平均的碳排放水平，而不是这个产品本身的碳排放水平。现在欧盟还是根据这个产品本身。如果一个厂家生产一台机器，这个厂家证明它用的全是可再生能源，从道理上讲厂家就不需要再交碳税了，但是美国这个法案要更周密一些，它要求根据这个产品在这个国家生产的平均的碳排放水平缴税。
所以像中国这样一个外贸依赖型的经济，如果最大的两个出口市场都有碳边境调节机制，会大大影响中国国内厂家碳排放的成本提升。此外也会对中国二氧化碳的减排政策造成极大影响，会催生中国的碳税机制。中国自己探索的是碳交易，但是两个碳边境调节机制如果真的开展起来，未来十年、十五年中国治理碳排放采用的工具主要会是碳税也未可知，或者是碳税加上碳交易二者混合的机制。
到2040年、2045年、2050年，当全世界都纷纷到了碳中和收官的时候，我认为那时全世界的碳价基本是一致的，否则，将达不到1.5-2度的目标[1]——基本上都应该是欧盟现在的碳价，或者是欧盟当时的碳价，没有一二百欧元下不来。那个时候如果还没有任何行动，很多企业的成本会高得马上倒闭。所以，企业最好还是从现在起就进行低碳转型，必须早做打算，未雨绸缪。
经济学上有一个常识是一个免费的物品需求是无限大的，所以它所有的技术都倾向于采用多消耗空气和水的技术，实际上翻译成环保的语言就是空气和水资源等环境污染加剧。
但是，随着“十一五”以后环境政策逐渐趋严，清洁环境隐形的价格提高，所以这个技术水平肯定是在提升。过去经济学界认为中国增长模式转型，主要是由劳动密集型技术转向资本密集型技术。加入WTO头几年这个趋势是很明显的，因为中国出口增长最多的是资本密集型产品，不是一般人想象的劳动密集型产品。直到现在，中国领先的出口产品还是机电产品，电子产品和机械产品，像机器人等，现在都开始被反倾销，过去是家用电器等产品，这些都不是典型的劳动密集型产品，实际上是中等资本密集型的产品。
问题是在中国资本密集型的产品，都是高污染、高耗能的产业。所以单纯看劳动密集型向资本密集型转型，这个转型是不完善的，一定是由劳动密集型向资本技术密集型产品、同时又要向绿色低碳的产品转型，才能完成中国经济增长模式的转型。
从一百年的尺度来看，西方实现转型的历程更长。欧洲是八十年代碳达峰，然后开始下降。美国是2008年开始下降，美国二氧化碳下降的幅度远远超过了当年奥巴马总统的承诺。奥巴马认为美国二氧化碳的下降，从1990年到2020年只能下降17%，所以他没办法签署《京都议定书》。《京都议定书》要求工业化国家下降20%。但是最近得到的数字是美国下降的幅度远远超过17%，技术进步远远超过奥巴马的预测。
关于碳排放，中国在2002年到2012年还是高歌猛进的节奏，但是到了2013年、2014年有几个大的背景，比如去产能、新常态，年经济增长速度目标就改为了6%左右，二氧化碳的排放基本不再增长，这就给人一个很乐观的印象，就是中国的GDP增长和二氧化碳排放是可以实现脱钩的。因此，很多环保行业的专家对于中国的碳排放都是很乐观的，包括认为中国能够提前实现碳达峰等目标。
过去环保界害怕中国提“保8”，因为经济增长一超过8%，环保目标就实现不了，低于8%环保形势就好，所以“九五”期间因为经济增长不太高，环保形势非常好，但是“十五”期间环保就不太好。但确实现在在节能环保上是有一些有力措施的，比如运动式减碳，它可能对经济发展的打击有点大，但是对环保还是有用的。
我认为环保不应该伤害经济发展的信心，这一点应该平衡好，否则，环保界的工作就没有做好。企业家看重财产权利能不能得到保护，合同能不能得到尊重，如果在“环保风暴”下这些都受到了冲击，其信心就会受到很大的伤害。环保专家普遍认为环保搞得好，对经济发展是有利的，给经济发展能带来新的动能，但这是技术上的可能性，最重要的还是要有体制环境保障，环保行动要注意不能对民营企业、小微企业一通打击，如果这样就等于在政策环境上挫伤经济发展的活力，潜在的动能就谈不上了。
原来的能耗双控，一方面是要控制能源消费总量，另一方面要控制能源消费强度，要最大限度地降低能耗，提升能源的产出率，提升能源效率。“十一五”期间第一次提出来的节能减排目标，是单位GDP能耗下降20%，后来中国提出，到2020年，中国在2005年的水平上，单位GDP二氧化碳排放强度下降45%。
这些强度指标，会促使相关产业提升能源效率，包括促使二氧化碳排放的强度下降，但是解决不了根本问题。有一个团队估计，在中国将来整个碳中和实现的途径里，提升能源效率的贡献大概是百分之二三十，但是我们下降的目标是百分之八九十，甚至百分之百。也有一些专家认为，到2060年，化石能源带来的二氧化碳排放要下降到几乎全部消失，全部改为可再生能源，可能还有一部分甲烷排放是不得不排放的温室气体。
所以，主体还是要靠减排，但减排只靠降低能耗是不够的。现在，很多环保部门专家的观点，认为中国钢铁这些主要高耗能行业的能耗，已经是世界最先进的水平了，已经达到超低排放的标准，中国主要的企业都能达到超低排放。但是为什么二氧化碳排放还在上升？所以从根本上解决问题还是需要能源结构的转型，就是用可再生能源，基本上全部代替化石能源，这个是最关键的步骤，当然也是难度最大的。
从提高能源效率的角度，国家加强投资、改进设备都能有所斩获，但是，如果要把化石能源燃烧带来的二氧化碳排放下降百分之八九十，这主要靠能源结构的转化，而不是主要靠效率。现在主流的预测，认为到了2060年应该还有二三十亿吨不得不排放的二氧化碳，这二三十亿吨要靠碳去除技术来吸收或者抵消掉。
目前大家常讲的碳去除技术，一个是基于自然的解决方案，比如森林碳汇，靠森林生长吸收二氧化碳，抵消排放的二氧化碳。第二就是工程技术，就是通过碳捕捉、封存、利用的措施，把二氧化碳去除掉。
目前CCUS（碳捕集、利用与封存技术)技术还不太成熟，成本过高，还有很多产业化过程中需要解决的问题。相比之下，森林碳汇是比较成熟的技术，中国是世界上人工林面积最大的国家，中国在世界绿化的过程中贡献最大，而且贡献最大的原因是人工造林。联合国粮农组织最新的数据，过去四十年全球森林面积上升了一个百分点，从30%上升到了31%，这一个百分点里的一半来自中国。所以中国在发展中国家是建设林业发展能力最强的国家，利用森林碳汇，应该也是一个很重要的方面。
虽然现在森林碳汇还达不到二三十亿吨的能力，但是通过进一步的体制改革、解放生产力，最近国家在出台深化集体林权改革的政策，预计将来国有林区改革也会启动，林区如果更有活力，把社会资本引进去，森林质量提高一些，有可能达到二三十亿吨的碳汇，我认为是有这个潜力的。