雄安来了，京津冀如何发挥协同效应？

导读：改革开放以来,中国经历了世界上有史以来最大规模的城市化。1980年, 中国只有 20%的人口居住在城镇,2016 年这一比例已经达到 57 35%,年均增长超过1个百分点。大规模而快速的城市化,被认为是过去经济快速增长的重要推动力。随着中国经济步入新常态,国际经济仍在深刻调整中,中国经济面临较大的下行压

聚焦大城市群发展

改革开放以来,中国经历了世界上有史以来最大规模的城市化。1980年, 中国只有 20%的人口居住在城镇,2016 年这一比例已经达到 57.35%,年均增长超过1个百分点。大规模而快速的城市化,被认为是过去经济快速增长的重要推动力。随着中国经济步入新常态,国际经济仍在深刻调整中,中国经济面临较大的下行压力,人们对城市化继续推动中国经济增长寄予厚望。

然而,国际经验表明,经济的增长必定伴随着城市化,但城市化并不必然带来经济增长。从历史上看,马来西亚、巴西等经济体在过去30多年里城市化率稳步提升,但经济增长表现乏力,人均国民收入与美国的比值长期停滞;而韩国、日本和中国等国家的人均GDP相对于美国有较快的提升,城市化水平也持续提高 (参阅图 1)。因此,城市化对经济增长是否存在强劲的推动作用,在很大程度上取决于城市化的内在动因和模式。

在过去数十年里,全球城市化的一个显著趋势是,城市化并非在各个地区以同样的幅度增长。世界变得越来越不“平”,人口围绕城市群集聚的趋势明显。 从 1950 年到 2015 年这半个多世纪里,全球城市的总数从 300 个增长到 1700 个, 而前 20 大城市群的人口占全世界人口的比例从 11%上升到 18%,城市群的发展速度远远高于世界整体发展速度(参阅图 2)。以美国为例,就业和人口向 11 个大城市群集中的趋势也愈加明显。不仅如此,经济产值和技术创新也在以城市群为单位集中。城市群已经成为世界经济的重要支柱,当前全球 40 多个城市群,以 20%的人口贡献了全球近 50%的 GDP。在全球化背景下,城市群形成强强联合的经济命运共同体,成为打造竞争力的关键。城市群享受要素集聚和产业集群的红利, 是经济体中最活跃和有创新力的地区,事实上成为经济体参与全球竞争的主导形态(参阅专栏)。

正是认识到城市群在现代经济以及全球竞争格局中的重要性,在中共十八届三中全会之后,中国明显加快了城市群的发展步伐。在 2014 年 3 月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中,将发展城市群作为优化城市空间布局和形态的关键手段。此后,《京津冀协同发展规划纲要》(2015)、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等纲领性文件陆续出台,城市群在中国城市化乃至整个国民经济发展中的战略性地位愈加凸显。

京津冀地区是中国的政治、文化中心,也是中国北方乃至整个东北亚的重要经济增长极。京津冀地区国土面积占全国 2%,人口占 8%,经济总量占全国的 10%。 京津冀城市群的协同发展问题早在 20 世纪 80 年代就被提出和讨论,但是推进一直缓慢。2013 年以后,北京、天津、河北三地的协同发展加速推进,力度不断加大,在产业、交通、环境治理、规划等诸多领域的协同上取得积极的进展。但是,如果与世界发达国家的成熟城市群以及国内长三角、珠三角城市群对标,京津冀城市群的发展还比较落后,协同水平低,制约其向世界城市群迈进的步伐。

有鉴于此,本报告将在总结全球和国内领先城市群发展经验的基础上,通过发展现状对标,并根据城市群协同发展衡量指标体系进行定量评估,分析京津冀城市群协同发展上存在的突出短板,并提出针对性的建议。

国际和国内领先城市群的协同

从发达国家的历史经验看,人口向城市群的集聚可以分为起步、集中、饱和三个阶段。城市群人口占全国比例最终达到 50%-60%。在起步阶段,城市化率低于 30%。当城市化率在 30%-70%之间时,人口加速在大城市群集聚。当城市化超过 70%时,城市化趋于平稳,一些国家甚至会出现逆城市化,此时核心城市群人口占全国比例的上限也在 50%-60%,之后呈饱和或缓慢下降趋势(参阅图 3)。以美国为例,在这一阶段形成了 3 个人口在 2000 万以上的城市群。从中国城市化的进程来看,在未来 20-30 年城市化将趋于稳定,城市群也有望达到较为成熟的形态,5大城市群地区将聚集全国 50%-60%的人口。

城市群是城市发展到较为成熟阶段的空间组织形式,其核心特征是城市之间的共享协同。在城市群的发展早期阶段,往往一次出现若干核心城市,有的是“主核+次核型”,如纽约+波士顿+华盛顿+费城,有些则是“中型核型”,如科隆+杜塞尔多夫+埃森+多特蒙德+杜伊斯堡,此阶段城市之间尚无明显协同。随着城市化水平的提升,主核和次核城市都不断长大,出现了都市外延化,围绕核城市形成了若干大小不等的都市圈,以都市圈为单位出现城市群内部协同,通过都市圈外溢带动周边,解决大城市病问题。当城市化率进一步提升,就出现城市群化, 都市圈外溢扩大,中间地带连接起来,整体形成城市群。不同都市圈之间通过多元化发展实现 1+1>2,城市群内部的协同程度大大加强。在协同程度高的城市群中,形成了主次分明的城市布局与区域覆盖,共享便捷的基础设施、共享经济活动联系、共享相近的环境条件与资源禀赋、共享相似的地域文化与历史渊源(马克·皮萨诺,2015)。

在完善的城市群中,各都市圈通过差异性产业互补和生产要素流通实现城市群协同效应最大化。城市群内围绕主导产业分工协作,实现产业效能最大化,多样化的产业在多个区域布局,形成均衡化发展的多核结构,避免同质化恶性竞争。 各都市圈通过密集的基础设施实现高效联通,城市群内主要目的地通勤时间不超过 2-4 个小时。在整个城市群内,高端人才、风险投资、科技研发等生产要素资源自由流通,实现高度共享。此外,城市群内所有人都可公平享用教育、医疗、 社保等基本公共服务。不同区域根据自身定位的不同,提供不同的要素支持,例如土地、技术工人等。

在发达国家成熟的城市群中,一般都具备以主核、次核和中小城市构成的完整城市生态。一个城市群中,一般拥有人口规模在 500 万人以上的主核城市,数量 1-2 个,主核城市是生产要素和资源配置中心,影响辐射整体城市群,行业主要集中于金融、总部经济和高端服务业。在城市群中,通常拥有人口规模在 50-500 万之间的 3-5 个次核城市,其功能定位是承接主核城市产业转移,对周边城市形成产业辐射,同时和主核城市有一定的物理距离,行业主要集中于高端制造、贸易物流和新技术开发等。此外,一个典型城市群中还会有 10-30 个人口规模在 50 万以下的中小城市,它们作为城市群的腹地和粘合剂,为核心城市输送生产要素,这些城市一般处于产业链的末端,重点开展零部件生产,精密加工等产业。

城市群协同的本质在于流动和联合。只有通过流动和联合,才能在城市间产生多种作用力,提升城市群的综合竞争力。这就要求,包括人才、技术、信息、 资金、市场主体能够打破行政边界的束缚。在流动基础上的联合,可以有多种形式。云状协同可以形成凝聚力,促进乘数效应,这通常发生在人才创意集中的行业,如研发、软件、高端服务等,需紧密联合核心城市的资源发展;链状协同可以产生扩散力,最大化生产力,这通常发生在生产规模效应显著的行业,如汽车、 电子、机械制造等,需要利用城市群纵深发展。因此,可以从三大方面提升区域的综合竞争力:一是最大化集聚区域高端要素资源,打造全球竞争力;二是充分利用腹地纵深,实现产业和人口的合理扩散;三是提升区域承载力,缓解核心城市的大城市病,带动周边中小城市发展。此外,都市圈的差异化定位有助于加强区域整体发展的抗风险能力。

美国的波士华城市群是协同良好的代表性案例之一。该城市群位于大西洋沿岸低地,从历史上开始一直是美国的政治、经济中心。波士华城市群包含 1 个千万级城市,12 个百万级城市和 30 多个中小城市。只占美国 2%的土地,居住了 17%的人口,创造 20%的 GDP,该地区大学以上学历人口的比例比美国平均水平 (29%)要高出 8 个百分点。多样性的定位和区域协同,是该城市群拥有竞争力的法宝。在城市群中,若干个主核、次核城市间形成了良好的定位和分工:纽约是世界经济中心,主导产业包括金融、总部经济、商业等;费城是重工业城市, 主导产业包括重化工、电子信息、医疗健康等;华盛顿是政治中心,主导产业包括公共管理、旅游等。但是,需要注意到,波士华城市群的发展并非一步到位, 而是经历较长的历史演变过程,在 20 世纪 30 年代之前,城市群内部尚无明显协同;在 20 世纪 30-50 年代,随着核心城市向外延伸腹地形成都市圈,各都市圈之间研发与制造业形成了互补;1950 年以后,随着城镇化率的进一步提升,城市群多元化发展的趋势愈加明显,各有特色又彼此借力(参阅图 4)。高端要素向纽约、波士顿等区域集聚,打造云状协同,而费城依托广阔制造腹地联动纽约, 打造链状协同。

日本太平洋沿岸城市群土地面积 3.5 万平方公里,人口约在 6800 万,GDP 规模达到 3 万亿美元,分别占了日本 9%的土地面积,居住了全国 53%的人口,创造了 60%的 GDP(参阅图 5)。该城市群发挥东京核心辐射作用,依托新干线等陆路走廊连接,是以外向型高端制造为支柱的世界级城市群。在太平洋城市群中, 各城市之间形成了多样性定位和良好的协同关系。东京是日本的政治、经济、文化、金融中心,其主导产业主要为金融、保险、总部经济、印刷、电器机械设备等。名古屋是工业城市,主导产业有汽车、机械、钢铁、石化。大阪是区域性经济中心,其主导产业为机电、医药等高新技术产业。2013 年该城市群的人均 GDP 达到 4.4 万美元,比全国平均水平高出 0.5 万美元,大学以上人口占比比全国平均高 4 个百分点,其中东京大学以上人口占比高出全国平均 6 个百分点。经历长期的发展,东京集聚了各类高端要素资源,打造云状协同环境,为名古屋、大阪的制造业提供国际化研发、总部、人才支持;东京周边、大阪、名古屋等城市联动东京,形成链状协同。

德国的莱茵鲁尔城市群土地面积 0.7 万平方公里,2013 年人口 1000 万,GDP 总量达 5000 亿美元,包括 1 个百万级城市和大约 30 个中小城市,该城市群的土地面积、人口和经济总量分别占德国的 2%、12%和 15%(参阅图 6)。在该城市群中,科隆是总部经济所在地,主导产业包括保险、媒体、会展、总部经济等;相邻的杜塞尔多夫被称为“鲁尔办公桌”,主导产业为通信、广告、金融、会展、 总部经济;杜伊斯堡是港口城市,以物流、钢铁、石化等重工业为主导产业;多特蒙德是高新技术中心,主导产业包括电子信息、生物医药等高新产业。在莱茵鲁尔城市群中,信息、人才等在杜塞尔多夫、科隆等云状协同,助推三产、技术在城市群内协同,助推新兴产业。

通过快速而大规模的城市化进程,中国目前也形成了长三角、珠三角、京津冀三大较为成熟的城市群。其中,长三角城市群在人口和经济总量上独占鳌头, 区域内各城市之间的协同程度较高,处于国内领先的水平(参阅图 7)。目前, 长三角城市群包括 1 个千万级的城市,14 个百万级城市和约 50 个中小城市,土地面积达 21 万平方公里,2014 年人口 1.5 亿,GDP 总量达到 2.1 万亿美元,分别占全国的 2%、11%和 20%。长三角城市群内部各城市拥有较为清晰的定位,较早建立了城际协同机制。上海是长三角城市群的核心,是国际经济、金融、贸易、 航运、科技创新中心,主导产业为金融、总部经济、电子和汽车。杭州是全国经济转型升级改革创新的先行区,主导产业为信息服务、文创、机械等。南京是区域性创新创业高地和金融商务服务集聚区,主导产业为电子、石化、汽车、金融。宁波是国际航运服务、贸易物流中心,以物流、化工、纺织、机械为主导产业。 苏锡常地区是先进制造业和现代服务业集聚区,主导产业包括电子、医药、装备等。合肥是产业转移示范区,主导产业为家电、机械、电子、汽车、食品等。在城市群中,上海为制造业提供研发总部、销售支持,南京杭州则为上海提供高端人才进入高端服务业,安徽等腹地则为地区制造业输送高性价比劳动力,并进一步承接产业外溢。

不过,尽管中国城市群的发展也取得了较为明显的进步,但总体上看,中国城市群协同发展水平落后于经济发展,提升空间明显。城市群协同发展滞后的原因主要有几个方面:首先,经济发展主要由政府主导,市场化产业发展模式尚不成熟。产业发展和投资建设主要重点考虑完成经济增量,对协同发展考虑不足。 市场经济尚不成熟,生产要素流转不足,各城市间产业发展水平差距过大。其次, 行政区划壁垒固化,地方政府从自身利益出发,协同意愿不足。各地方政府以发展本地区 GDP 为首要目标,同质化发展比较严重,即使在协同水平相对较好的长三角城市群也不例外。城市之间利益分成、补偿机制尚不健全,对产业自然转移产生阻碍。第三,区域性社会发展协同机制尚不完备。教育、医疗等社会服务资源向大城市聚集,城市间差距拉大。此外,区域性的生态治理机制也尚处于起步阶段。

领先城市群协同发展的举措与京津冀协同对标

从全球看,领先城市群均通过基础设施、产业发展、社会发展三大方面促进协同发展,并配合协同机制作为支撑保障。从时序规律上看,一般是基础设施先行,而后产业发展跟上,再是社会发展优化(参阅图8)。以美国波士华城市群为例,在 20 世纪 30 年代,美国开始大规模修建高速公路,随后在 40 年代郊区出现大量工业园,在 50 年代形成配套完备的新城。英国的伦敦城市群起步更早, 20 世纪初铁路和市内地铁已基本完善,到 20 世纪 40 年代政府规划转移产业和建设新城。日本的太平洋城市群、长三角城市群的发展也基本沿循这一路径。

基础设施协同对标

从国际上看,城市群的发展离不开高速公路或城际铁路网络。美国主要是以高速公路网络实现互联互通,波士华城市群每平方公里的高速公路线网密度达到 0.13 公里/平方公里,而京津冀仅有 0.04 公里/平方公里,不到波士华城市群的 1/3。日本的太平洋沿岸城市群依托发达的城际铁路网络,平均轨道交通线网密度达到 0.17 公里/平方公里,是京津冀的 4 倍多,城市群大空间联结轨道交通密度是京津冀的 2 倍多,都市圈小空间内通勤轨道交通密度更是达到京津冀的 24 倍,高密度的路网有助于充分发挥中心城市的辐射功能。

近年来,京津冀城市群在交通一体化方面取得了一些积极的进展,打通了三地高速“断头路”1000 多公里,京津城际铁路延伸至滨海新区中心商务区,津保铁路也通车运营。此外,北京新机场也开工建设。但是,京津冀地区交通发展仍不平衡,北京没有与周边形成多中心的发达网络格局,小空间的城际轨道连接严重不足,三地之间的高速路上设有重重关卡,河北很多城市之间交通极不便利。 三地交通协同不足的原因在于,北京首都的特殊性使得三地之间的政治经济地位不平等,缺乏平等利益表达和决策机制。此外,行政边界也没有彻底打破,没有搭建大区域层面的利益格局。

从信息通讯基础设施看,京津冀地区也是严重滞后。纽约都市圈各州以国家战略为指导,成立官方部门负责实施信息化战略。新纽约宽带计划将投资 10 亿美元,让纽约州所有人在 2019 年前都能使用到高速互联网。这些举措使得区域信息化水平得到显著提升,2011-2015 年间,纽约都市圈平均带宽从 5Mpbs 增到 15Mpbs,增加了 2 倍。目前,京津冀地区也已经取消长途漫游,持续改善区域通信建设,但三地在通讯基础设施和网络带宽水平方面仍存在突出的差距。

产业协同对标

在城市群内,核心城市的差异化优势与清晰定位是形成多元化良性互动格局的关键。以核心城市都市圈为单位,根据区域资源禀赋的不同,形成产业差异化布局,可以激活整个城市群的经济活力,而不至于陷入低水平重复竞争和资源浪费。以波士华城市群为例,纽约都市圈以高效、金融等资源优势发展生物技术和医药制造,普林斯顿大学、罗格斯大学等多家著名院校,为生物技术研发提供丰富资源与人才储备,因而围绕纽约形成了高密度的生物技术人才分布。纽约作为金融中心,有大量的金融资源,医药和生物技术的融资需求也容易得到满足。而费城作为工业制度,有良好的制造业基础,为发展医疗器械制造提供资源支撑。 通过基于资源禀赋的差异化定位,纽约都市圈和费城都市圈形成了优势互补(参阅图 9)。

在京津冀地区,过大的产业极差导致三地产业协同受阻。北京依托首都、科研资源,目前聚焦高薪技术和现代服务业;天津依托较完备工业体系,发展电子、 航空、新材料等先进制造业;河北以重化工业为主,尚处于工业化的中期,与京津产业配套能力差距巨大。三地产业协同的滞后有多重原因:首先,历史行政干预造成三地缺少原生性的生产联系。不像长三角、珠三角,京津冀历史上完全是通过政策的主导来发展的,结果北京的企业,如金融等央企,和河北的重工业企业无法互动。其次,三地产业内部发展差距大,存在经济断崖。河北欠缺对京津高端产业的配套协作,低端产业的承接转移又无助于河北的产业转型。有专家指出,从北京天津往外 200 公里没有较大城市和成熟的产业集群,北京的汽车制造商还是需要到长三角去采购零件。第三,优质生产要素加速单向聚集,导致“北京吃不下,天津吃不饱,河北吃不到”。

在产业协同方面,京津冀城市群存在的一个突出问题是,京津的优质生产要素资源并未充分外溢转换为河北的生产力。河北的产业发展无法利用京津聚集的高校资源和人才,产业脱节和公共服务落差是丧失人才吸引力的重要原因。河北未能通过充分的职业教育促进其技术性主导产业的发展,北京的职业教育规模缩减已经是大势所趋,河北仍需要加强专业布局的合作调整。在创新投资方面,北京的创新投资被经济断崖所限制,无法外溢河北产生协同,反而产生了较强的“虹吸效应”。

目前,京津冀共建产业园已经取得了一定的突破,开辟出了不同模式的园区合作方式。代表性的例子包括:(1)孵化园区。北京高科技园和高校科研单位开始在河北省建立孵化基地,如中关村和秦皇岛经济技术开发区合作中关村海淀园秦皇岛分园;(2)复制园区。北京的园区利用成功经验及有利资源在河北再造园区,如北京亦庄与河北永清合作共建北京亦庄-永清高新区;(3)飞地园区。外迁的北京企业在产业扶持资金及药品监管等方面,享受京籍待遇,如北京市经信委、食药监局与沧州共建北京-沧州渤海新区生物医药产业园。

当时,眼下仍需改善“市场弱、合作虚”的局面。园区数目少,欠缺市场力量推动的共建合作。和长三角相比,京津冀在私营企业发展上显著滞后,该地区私营企业占全国的比例只有长三角的 1/3,京津冀区域内共建的园区数量仅为长三角的 1/4。园区共建的滞后,也反映了区域内利益共享、风险共担的财税体制尚未形成。

社会发展协同

社会发展协同需要逐层打破行政区隔,实现软基础设施互联互通,这些软基础设施包括医疗、教育、环境、养老等诸多方面。在医疗方面,需要在城市群层面实现医保同城化、跨省医保异地互通。目前,长三角在异地就医方面已经形成实施方案,带来多方位的好处,有助于减轻患者的经济压力和简化报销手续,有利于医疗系统实现医疗资源优化配置,同时促进相关城市的服务管理同城化。京津冀医保一体化目前已经形成相关规划,一体化进程也在提速。

在教育医疗配置方面,京津冀的教育合作已经达成了一系列的合作意向和协议,三地也开始在一些医院探索医生跨省多点执业试点和新农合跨省结算试点。 但是,目前三地教育和医疗资源分布仍极不平均,北京、天津每 10 万人高校生数达到 5500 人和 4300 人,但河北还不到 2100 人;医疗资源差距方面,河北也只有北京的一半,而且差距仍在加速拉大。由于相关资源的配置与户籍制度和行政区边界紧密挂钩,高度依赖行政区域配置资源,使得公共服务差距加大,并进一步限制了优质教育资源的流动,异地执业、医保结算、医疗纠纷等体制性问题远未得到解决,此外也缺乏稳定的资源共享和合作交流机制,市场在教育和医疗资源配置中的作用没有充分体现。

在环保方面,三地污染联合治理取得初步成效。目前,已经签署了《京津冀水污染突发事件联防机制合作协议》、《京津冀协同发展林业有害生物防治框架协议》等,大气污染治理也取得一定的成效。2015 年,京津冀 PM2.5 平均浓度同比下降了 10.4%,在河北、京郊关停了一批水泥厂和热电厂,启动了京津冀跨区域碳排放权交易试点等。但是,三地在环境上的合作还存在一系列亟待解决的问题。由于区域共赢的污染治理合作体系尚未形成,可持续性受到挑战,在河北实现产业转型之前,简单粗暴关停污染企业无法长期根本解决问题。此外,对污染的治理仍旧依赖有限的行政命令,且未完善市场化交易的机制。

机制支撑:明确政府和市场的作用

在城市群协同发展中,政府的作用有其层级。从政府政策的杠杆作用大小和针对对象范围来看,去除障碍的政策位于层级金字塔的最底层,其杠杆作用最显著,针对对象范围也最广泛,这些政策包括去除不必要的监管,降低和消除生产要素流动壁垒。然后依次是辅助性政策(如增强能力、降低经营成本)、支持性政策(如培训、基础设施建设等)、激励政策(如匹配资金、贷款担保等)、补贴政策(现金、免税等)。这些政策中,补贴政策的杠杆作用最小,针对的范围也最窄,因而需要少用和慎用,避免常态化(参阅图 10)。从实践来看,以美国为例,针对性的挽救措施促进了亏损的汽车产业整体转型,而不断的政府贷款担保反而延迟了钢铁业的重组和转型。因而,去除行政障碍才是政府在协同不同城市间发展时最强大、最基础的作用力。

从长三角城市群的发展经验来看,更有效的协同来自于市场自发行为,其协同可覆盖产业乃至公共服务。在长三角,企业之间根据市场规律形成自发协同, 产业链各环节企业分布在长三角不同城市,形成跨区域的企业合作网络。如上海以上汽为龙头分布整车,江浙地区结合当地基础发展齿轮、汽车电子等上游配套。 再譬如,浦发银行等金融机构以上海为总部,银行征信服务机构华道数据等则分布在昆山。市场也可以自发产生一定的公共服务协同。譬如,上海嘉兴两地以市场可持续发展为指引,开展区域环境治理,两地环保部门构建了跨界联防治污机制,三年内共关停 21 家污染企业,区域环境明显好转。

在机制支撑方面,综合来看,当前政府层面的协调机制需要细化下沉,市场自发的协调机制需要着力培养。尽管中央层面加强了京津冀城市群的顶层设计, 但目前还依赖政府间的行政力量,仅仅确立了高层次的协调框架,具体执行仍需细化。协调机制需要引入商界、科研机构等民间力量,提升相关举措的专业性和可落地性。此外,还需要抓紧出台协作的细则和落实方案。从长远看,京津冀城市群的协同需要减少行政力量的干预,更多利用市场杠杆力量。